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统一战线法规体系的构建与完善

日期:2016-12-13 14:37:38



来源:重庆社会主义学院学报    2016-11-16


摘要:统一战线法规体系是指涉及统一战线工作领域的全部法律规范,按照不同的法律类型和内容分类组合而成的一个体系化、有机联系的统一整体。统一战线法规体系可以分为类型体系和内容体系。构建与完善统一战线法规体系是统一战线工作法治化发展的必然要求。统一战线法规体系总体上呈现出“双轨制”的特点,即国家法律法规体系和党内法规体系并存。构建与完善统一战线法规体系,应当从统一战线工作的实际出发,根据统一战线各领域工作的内容和要求做出不同的安排。随着统一战线工作法治化要求和程度的不断提高,构建与完善统一战线法规体系日益成为推进统一战线工作的一项重要任务。


关键词:统一战线;统一战线法规体系;统一战线工作法治化


作者简介:殷啸虎(1959-),男,重庆人,上海社会科学院法学研究所副所长,教授、研究员,上海市社会主义学院特聘教授,上海市政协常委,主要从事宪法学和民主政治研究。


提升统一战线工作法治化水平是依法治国的应有之义,也是中国共产党依法执政的必然要求。提升统一战线工作法治化水平的前提和基础性工作就是构建、完善统一战线法规体系,切实将统一战线工作纳入法治化轨道。统一战线工作是一项政策性特别强的工作。在不同时期,政策引导是推进统一战线工作、有效发挥统一战线功能的重要保障。政策具有灵活性、策略性与适应性特点,便于根据形势的变化和要求进行及时调整。但是我们应当看到,今天的统一战线工作不仅要强调灵活性、策略性与适应性,更要强调制度化、规范化和程序化。其中,关键的方面就是要将一些比较成熟的制度、规范和程序上升到法律的层面,在法治轨道上推进统一战线工作的开展。解决长期以来存在的“统一战线不统一”问题,不仅需要加强政策引导,而且需要加强法治引领与规范。

一、统一战线法规体系的发展进程

统一战线作为中国共产党的三大法宝之一,其发展长期以来主要依靠党的政策推动。随着统一战线的制度化发展,如何从政策层面上升到法律制度层面,通过法律手段和路径规范统一战线工作的开展,并在此基础上构建符合中国国情的统一战线法规体系,成为一个不可回避的问题。新中国建立以来,中国共产党在这个问题上进行了长期的实践和探索。

(一)新中国筹建时期,对统一战线工作法治化进行了初步的尝试

在新中国成立的过程中,中华人民共和国作为一个民主联合政府,完全是按照中国共产党的统一战线理念和政策来构建的。在这个建政的过程中,中国共产党对统一战线政策的法治化进行了初步的尝试。其典型案例就是1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议组织法》。这部法律明确将政治协商会议定性为“全中国人民民主统一战线的组织”,规定人民政协除了履行法定的职能外,还有一项重要任务就是“指导地方民主统一战线工作”。周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中对此做了进一步的阐述:“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织,就不应该开一次会议就结束,而应该长期存在。中国人民政治协商会议是个长期性的组织。”[1]显然,制定《中国人民政治协商会议组织法》的基本目的就是以法律形式将人民政协这一统一战线组织形式确定下来,使人民政协依法开展活动。这是当时的一个基本共识。救国会代表沙千里在政协全体会议上的发言就提出:《中国人民政治协商会议组织法》是“最适合于中国人民要求和中国目前情况的一种统一战线具体方案。按照这个组织法,人民政协将是中国人民民主统一战线的最高的,最完整的,最有力的组织形式”[2]。可见,新中国建立前,中国共产党就通过法律的形式将人民政协这一统一战线组织的职能和活动原则确立下来。这不仅为统一战线工作的开展提供了制度和法治保障,也为统一战线工作法治化积累了有益的经验。

(二)新中国建立初期,统一战线政策获得确立与发展

当然,新中国建立初期的统一战线工作法治化实践是特定背景下的一种尝试。这种尝试不仅是在政策引导下进行的,而且从某种意义上说就是统一战线政策的要求和体现。在当时的条件下,统一战线工作并不具备法治化的条件。因为在新中国建立初期复杂的历史条件下,统一战线工作的灵活性与适应性是首要的。随着国家政局的逐步稳定,对工作重心进行政策调整也就成为这一时期统一战线工作的中心任务。

1950年3月16日至4月底,第一次全国统战工作会议在北京召开。本次会议明确提出了统一战线工作的总任务:要在实行共同纲领、巩固工农联盟的基础上,密切团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、广大华侨、各界民主人士和其他爱国分子,争取尽可能多的能够同我们合作的人,为稳步地实现新时期的历史任务而奋斗。同时,本次会议就如何正确处理好民族资产阶级问题、民主党派问题、民族关系问题等进行了讨论,统一了认识。由于相关认识的统一、相关政策的及时调整,在随后开展的一系列大规模运动中,统一战线发挥了独特的重要作用。

经过三年国民经济的恢复,人民民主专政政权得到了巩固。中共中央及时提出了过渡时期的总路线和总任务。在这种背景下,统一战线工作的重心也面临调整。1953年6月,第四次全国统战工作会议召开。本次会议按照中共中央的指示,认为党的统一战线工作是实现党的总路线和总任务的斗争中一个方面的工作,是总斗争中的一个方面的斗争。本次会议明确了过渡时期人民民主统一战线工作的主要任务就是团结、教育和改造民族资产阶级、上层小资产阶级及其知识分子和政治代表,加强国内各民族的工作[3]。为了从制度上保证这种政策调整,中共中央及时向各地批转了中共中央统战部于1953年7月和1954年1月提出的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》《关于实行人民民主统一战线时安排民主人士的意见》和《关于县、市以上地方各级人民代表大会制实行时安排民主人士和人民代表大会制实行后人民民主统一战线组织问题的补充意见》。

1956年2月,第六次全国统战工作会议召开。本次会议讨论并通过了《1956年到1962年统一战线工作的方针(草案)》,讨论并同意了中共中央统战部提出的《关于帮助民主党派工作的意见》。后来,根据毛泽东提出的“两个万岁” 思想,中共把与民主党派关系的方针政策概括为“共产党和各民主党派长期共同存在,互相监督”[4]。这一政策的提出是统一战线政策的一个重大调整,开启了共产党同民主党派关系的新模式。

这段时期,统一战线各个领域的政策获得调整,相关制度与规范得到制定。例如,1952年2 月,政务院第125次会议原则通过了《民族区域自治实施纲要》。这是我国第一个关于民族区域自治的法规。虽然由于“文化大革命”时期政策的失误,人民民主统一战线受到了严重的挫折,但是新中国建立初期确立的统一战线工作相关政策和制度,仍对推进统一战线工作的发展起到了重要的作用、产生了深远的影响。

(三)改革开放以来,统一战线工作坚持政策引领与法治规范的双重推进

党的十一届三中全会以来,统一战线工作进入了一个新的历史发展阶段。中国共产党提出了新时期爱国统一战线的纲领,规定了统一战线的任务,制定了统一战线的各项方针政策。中国共产党不仅从理论上丰富了爱国统一战线的内涵,而且在实践中不断规范统一战线工作,逐步实现统一战线工作的制度化、规范化和程序化。中国共产党在统一战线工作的政策引领与法治规范双重推进方面进行了积极的探索:在统一战线的大政方针方面,通过党的方针政策进行引领和推进;在统一战线的具体工作领域,通过法律法规进行指导和规范。一方面,统一战线工作政策发挥了引领和推进作用。为了发展新时期爱国统一战线,第十四次和第十五次全国统战工作会议召开,着重讨论了新时期爱国统一战线的地位、作用、性质、根本任务和基本方针等重要问题,提出了统一战线工作的十项任务,形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的多党合作方针。其后,根据形势需要,中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等相关规范性文件,奠定了新时期爱国统一战线的基本政策格局。另一方面,统一战线工作法律法规发挥了指导和规范作用。为了适应新时期爱国统一战线制度化、规范化和程序化发展的要求,中国共产党把统一战线作为国家政治建设的一项基本内容在《宪法》中予以确认。同时,对涉及统一战线具体方面的重要问题以法律、行政法规和地方性法规的形式进行规定。

(四)中共十八大以来,统一战线工作法治化取得新进展

中共十八大以来,全面依法治国对在法治轨道上推进统一战线工作提出了新的要求。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治国和依法执政做出了战略部署,要求完善包括统一战线相关领域在内的法律制度,要求进一步推进统一战线工作的法治化。中国共产党对构建与完善统一战线法规体系进行了积极的探索。特别是中国共产党首次以党内法规的形式对统一战线工作进行规范,丰富和拓展了统一战线法规体系的内涵。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》作为中国共产党统一战线历史上的首部党内法规,既是统战工作的总依据、总规范、总遵循,也是统一战线工作法治化的一个新的重要路径。构建与完善统一战线法规体系,推进统一战线工作法治化,不仅是依法治国和依法执政的要求,也是统一战线工作自身发展的必然要求。

二、统一战线法规体系的类型

统一战线法规体系是指涉及统一战线工作领域的全部法律规范,按照不同的法律类型和内容分类组合而成的一个体系化、有机联系的统一整体。统一战线法规体系可以分为类型体系和内容体系。本部分着重讨论统一战线法规的类型体系。统一战线法规的类型体系亦即狭义的统一战线法规体系,也就是统一战线法规体系的构成要素。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对社会主义法治体系的基本内涵进行了界定,提出“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。从这一表述来看,中国特色社会主义法治体系实际上包含了两大体系:一个是国家法体系;另一个是党内法规体系。因此,统一战线法规体系总体上呈现出“双轨制”的特点,即国家法律法规体系和党内法规体系并存。

(一)统一战线的国家法体系

国家法体系以《宪法》为统领,由法律(包括基本法律和基本法律以外的其他法律)、行政法规、地方性法规和规章组成。

1.宪法。我国《宪法》关于统一战线问题的原则性规定主要体现在“序言”部分。《宪法》写道:“在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《宪法》的其他相关条文也对涉及统一战线具体工作领域的问题做了规定。

2.法律。我国法律中关于统一战线具体工作领域的规定主要有两类:一类是由全国人民代表大会制定的基本法律;另一类是由全国人民代表大会常务委员会制定的其他法律。目前,全国人民代表大会制定的涉及统一战线具体工作领域的基本法律主要有:《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》等。全国人民代表大会常务委员会制定的涉及统一战线具体工作领域的其他法律主要有:《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》等。此外,其他涉及统一战线领域的规定散见于《刑法》等基本法律和其他法律之中。

3.行政法规。目前,由国务院制定的涉及统一战线具体工作领域的行政法规主要有:《宗教事务条例》《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》《归侨侨眷权益保护法实施办法》《关于鼓励台湾同胞投资的规定》《台湾同胞投资保护法实施细则》等。

4.地方性法规。目前,地方性法规中有大量关于统一战线具体工作领域的规范,尤其是在民族区域自治地方。以上海市为例,涉及统一战线具体工作领域的地方性法规就有《上海市台湾同胞投资权益保护规定》《上海市宗教事务条例》《上海市清真食品管理条例》《上海市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》等。

5.规章。根据《立法法》的规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定部门规章;省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。不论是部门规章还是地方政府规章中,都有涉及统一战线具体工作领域的规范。

(二)统一战线的党内法规体系

根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党的组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规的名称有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。党内法规与决议、决定、意见、通知等其他党内规范性文件在形式上的一个重要区别就是其内容是以条款形式进行表述的。党内法规制定工作实质性开展的时间不长,大量统一战线工作由党内规范性文件调整。统一战线工作党内法规建设是构建与完善统一战线法规体系的重要方面。

1.党的中央组织制定的党内法规。党的中央组织包括党的全国代表大会,党的中央委员会,中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会总书记,中央书记处、中央军事委员会等。党的中央组织制定的涉及统一战线工作的党内法规包括如下两种。(1)党章。党章作为最高层级的党内法规,规定了统一战线的基本原则与方针。《中国共产党章程》在“总纲”部分明确规定:“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起,同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起,进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线。”(2)条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定。目前,关于统一战线工作的条例就是2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》是目前层级最高的关于统一战线工作的专门党内法规,对统一战线的性质和任务、统一战线工作的范围与对象、中国共产党对统一战线的组织领导与职责、统一战线各领域的具体工作等都做出了明确具体的规定。

2.中央各部门制定的党内法规。中央各部门制定的党内法规也称为部门党内法规。它由中央各主要部门,包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政策研究室、中央编办、中央直属机关工委、中央国家机关工委等制定[5]。中央各部门制定的党内法规的名称只能是规则、规定、办法、细则。目前,规范统一战线具体工作的党内法规主要由中央统战部制定。

3.省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。省、自治区、直辖市党委有权制定本辖区范围内以规则、规定、办法、细则命名的党内法规,如《中共安徽省委贯彻〈中国共产党统一战线工作条例(试行)〉实施办法》、《四川省〈中国共产党统一战线工作条例(试行)〉实施细则》等。

三、统一战线法规体系的内容

统一战线工作涉及的领域非常广泛,是一项政策性非常强的工作。把统一战线工作纳入法治化的轨道,构建统一战线法规体系,依法规范统一战线工作,并不意味着统一战线各方面的工作都要用法律法规形式加以规范。这不仅做不到,也没有必要,而且与统一战线工作的性质和任务不相适应。统一战线各领域工作法治化建设的内涵、要求是不一样的。有的工作需要通过政策进行调整,有的工作需要通过法律进行规范,不能一概而论。构建统一战线法规体系应当从统一战线工作的实际出发,根据统一战线各领域工作的内容和要求做出不同的制度安排。从《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的规定来看,目前统一战线工作所涉及的领域和内容主要有八个方面:民主党派和无党派人士工作,党外知识分子工作,民族工作,宗教工作,非公有制经济领域统一战线工作,港澳台海外统一战线工作,党外代表人士队伍建设,党对统一战线工作的组织和领导。这八个方面的工作构成了一个比较完整的体系。从统一战线具体工作领域法治化发展的程度及要求来看,统一战线法规体系的内容可以分为以下五种类型。

(一)已经纳入国家法体系的,需要进一步完善

统一战线有些领域的政策已经比较成熟,而且相关法律法规已经比较健全,已经成为国家法体系的重要部分。在加强这方面统一战线党内法规建设的同时,应着重在国家法层面加强立法。目前,这类情形主要涉及民族工作和宗教工作。

1.民族工作。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第十九条至第二十一条对民族工作提出了具体要求。这些内容和要求目前在国家法律中基本上都得到了具体的体现。可以说,在统一战线所有具体工作领域中,民族工作的法治化程度最高、体系性最强,最具代表性,在法的各个层面都有体现。

我国《宪法》关于民族问题的规定主要体现在三处。《宪法》序言规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”《宪法》第四条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”《宪法》第一百一十二条至第一百二十二条对民族自治地方自治机关的概念、民族自治地方自治机关的组成及特点、民族自治地方自治机关的自治权等做了具体规定。

关于民族工作的基本法律就是《民族区域自治法》。它对立法的基本原则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权以及民族自治地方内的民族关系等都做了明确的规定。

关于民族工作的行政法规主要是《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法若干规定》。

关于民族工作的地方性法规主要有两类。一是民族自治地方制定的自治条例和单行条例。自治条例是指由民族自治地方的人民代表大会制定的、有关本地方实行区域自治的组织和活动原则、自治机关的构成和职权以及其他各种关于重大问题的规范性文件。单行条例是指民族自治地方的人民代表大会在自治权的范围内,根据当地民族的政治、经济和文化特点制定的关于某一方面具体事项的规范性文件。二是有地方立法权的地方制定的关于民族工作的地方性法规,如《上海市少数民族权益保障条例》《北京市少数民族权益保障条例》《浙江省少数民族权益保障条例》《广东省散居少数民族权益保障条例》等。

关于民族工作的规章有如下两种情况。部门规章有国家民族事务委员会和公安部联合发布的《中国公民民族成份登记管理办法》等。这方面的地方政府规章也是大量的,如《四川省实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》《四川省民族乡工作暂行规定》《泸州市实施中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等。

因此,关于民族工作的具体要求在宪法和法律、法规中得到了较充分的体现。相关法律法规基本上涵盖了民族工作的各个方面。目前,要根据实践需要,不断调整、充实和完善相关规定。

2.宗教工作。在目前统一战线的所有工作领域中,最为突出、最为迫切。在全国宗教工作会议上,习近平指出:要提高宗教工作法治化水平,完善涉及宗教的法律法规。目前,我国关于宗教工作的规定主要由以下层面的规范构成。

《宪法》关于宗教问题的规定主要体现在第三十六条:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

行政法规层面关于宗教问题的规定主要体现在《宗教事务条例》中。《宗教事务条例》对保护公民宗教信仰自由的原则、内容和宗教活动的管理、规范都做了明确规定。

地方性法规层面关于宗教问题的规定主要体现在民族自治地方颁布的涉及宗教事务的法规、条例和一些有地方立法权的人大常委会制定的条例中。

规章层面关于宗教问题的规定主要有部委发布的部门规章——国家宗教事务局发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》、国务院宗教事务局和民政部联合发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》等,以及地方政府规章——《浙江省宗教活动管理规定》《福建省宗教活动场所登记管理暂行规定》《广东省宗教活动场所行政管理规定》《广州市宗教活动场所管理办法》等。

这些法律规范对于依法保障公民的宗教信仰自由,依法规范各类宗教组织开展活动,依法协调相关的利益关系都具有重要的指导意义。它们是协调和处理政府、宗教组织和公民之间关系的法律准则。但是,目前专门规范宗教活动的法规只有国务院制定的《宗教事务条例》。《宗教事务条例》属于行政法规层级,法律位阶不高,而且用行政法规来规范作为公民基本权利的宗教信仰自由,与法治国家建设的目标和要求还有一定差距。

(二)已经有比较完善的制度的,条件成熟时应上升到党内法规和国家法律层面

这方面主要涉及多党合作。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。民主党派和无党派人士工作是统一战线工作的中心内容之一。目前,我国多党合作和政治协商主要由党内规范性文件加以规定。这些党内规范性文件主要有《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等。这些党内规范性文件为多党合作的开展提供了重要的制度保障。但是,从推进多党合作制度化、规范化和程序化发展的要求来看,仅仅依靠党内规范性文件进行调整显然是不够的。因此,近年来不断有人提出制定《政党法》的建议。笔者认为,多党合作制度首先是一项政治制度而非法律制度,用国家法的形式加以规范无疑是需要的,但也有一定的难度。因此,可以先从制定党内法规做起,将原来的相关党内规范性文件上升为党内法规,制定相关条例,同时制定配套规则、规定、办法和细则;先完善有关多党合作的党内法规体系,待条件成熟之后再制定相应的法律。

(三)内容涉及国家制度与党内工作两个方面的,需要国家法与党内法规共同予以规范

这方面要求主要涉及非公有制经济、港澳台海外统一战线工作。这两个领域的一个共同特点就是既涉及国家制度层面的工作,又涉及党内工作。涉及国家制度层面的问题,需要由国家法进行规范;涉及党内政策指导的问题,应由党内法规和党内规范性文件进行规范。

1.非公有制经济领域。我国《宪法》确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实施监督和管理。对非公有制经济的平等保护是国家法律的基本要求。目前,这方面的专门法律主要是《中小企业促进法》。大量相关规定分散在其他法律法规之中,更多的是由部门和各地的一些规章和规范性文件进行规定。这些规定主要涉及制度层面的问题,针对的是经济形态和企业发展;对非公有制经济领域代表人士工作的规范则主要由党内规范性文件承担。因此,非公有制经济领域涉及“事”的问题应当主要通过国家法进行规范,而有关“人”的问题应当由党内法规进行规范。

2.港澳台海外统一战线工作。港澳台海外统一战线工作的中心任务是贯彻“一国两制”的方针,坚持一个中国原则,反对“台独”分裂活动,引导华侨、归侨和侨眷致力于祖国现代化建设及和平统一大业。在这方面,国家制定的具体的法律有《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》等。此外,不少行政法规、部门规章、地方性法规和规章也涉及这方面内容。目前,这方面立法开展得规范有序。当然,这方面的立法主要涉及具体事务。这方面工作本身具有很强的政策性,还需要通过党内法规和党内规范性文件来共同规范。

(四)完全属于党内工作的,应当通过党内法规进行调整

这方面内容主要涉及中国共产党对统一战线的组织领导与职责的规范。这些工作完全是党内的,不可能通过国家法律加以规范,而只能由党内法规和党内规范性文件进行规范。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》已经开了一个很好的先例。如何从党内法规体系上加以完善是接下去应当予以考虑的问题。

(五)完全属于政策引导和调整范围的,应当考虑纳入党内法规体系

统一战线工作中一些完全属于政策引导和调整、不涉及国家制度层面、具有较强灵活性的内容,在条件成熟时可以考虑纳入党内法规体系。这方面的内容主要涉及党外知识分子工作和党外代表人士队伍建设。虽然这些方面的工作涉及国家机关和企业事业单位,但总体上由党组织统一协调部署。因此,这方面工作应当由党内规范性文件进行调整,条件成熟时可以制定党内法规。当然,以上五种类型只是从总体上进行划分。统一战线每一领域的工作内容本身也涉及多个方面,不能一概而论,而是应当从实际出发来构建与完善统一战线法规体系。

四、构建与完善统一战线法规体系的路径

今天,统一战线工作已经不再完全依靠政策来进行调整与规范,而是通过政策与法律的两元路径来进行调整与规范。随着统一战线工作法治化要求和程度的不断提高,构建与完善统一战线法规体系已经成为推进统一战线工作的一项重要任务。统一战线法规体系建设已经得到了积极的实践和有益的尝试,积累了一些经验,但也面临一些具体的问题。构建与完善统一战线法规体系,应从统一战线工作实践与统一战线法规体系建设的现实出发,着重做好以下四个方面的工作。

(一)认识构建与完善统一战线法规体系的意义

随着统一战线工作历史条件的变化,推进统一战线工作的手段也应当与时俱进。依法执政作为党执政的基本方略,对在法治框架下推进统一战线工作提出了新的要求。首先,构建与完善统一战线法规体系是树立统一战线工作法治思维的具体要求。党的十八大报告提出,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。树立和增强统一战线工作的法治思维,是推进统一战线工作法治化的关键。统一战线工作法治思维的基本要求就是按照《宪法》和法律(包括党内法规)的原则和精神去分析和解决统一战线工作中遇到的问题,严格依法办事,运用法治思维和法治方式协调统一战线中的各种关系,促进统一战线方针政策与国家法律法规的衔接统一。其次,构建与完善统一战线法规体系是提高统一战线工作法治化水平的具体体现。《中国共产党章程》明确提出:“完善中国特色社会主义法律体系,加强法律实施工作,实现国家各项工作法治化。”“各项工作”自然也包括了统一战线工作。提高统一战线工作法治化水平,前提性和基础性工作就是构建与完善统一战线法规体系。将那些经过实践检验的制度化的政策上升为法律法规,有利于实现和推进统一战线工作的制度化、规范化和程序化发展。

(二)遵循国家法体系与党内法规体系并重的原则

统一战线工作是一项政策性很强的工作,需要党的政策的指导与引领,也需要法律的规范与保障。构建与完善统一战线法规体系要避免这种认识误区:认为统战工作的所有方面都应当纳入国家法的规范,这是不切实际的,也是做不到的。构建与完善统一战线法规体系,是将那些比较成熟的制度上升为国家法,完善相关重要领域的立法;对于那些政策性较强、属于执政党工作规范的内容,主要通过党内法规的形式加以规范。构建与完善统一战线法规体系应当坚持国家法体系和党内法规体系双轨并行,以党内法规体系建设推进国家法体系建设。

(三)加强统一战线重点领域的国家立法

统一战线领域中涉及国家制度和公民权利方面的内容应当主要由国家法体系来规范。这方面依然存在一些“短板”:有的需要进行专门的立法,有的需要提升立法的层级与位阶,有的需要完善配套的法律法规体系。目前,社会关注度比较高的是政治协商制度与宗教信仰自由方面的立法。

对于政治协商制度立法,这个问题已经探讨和争论多年。尽管在立什么法、如何立法等方面还有不同看法,但在要不要立法的问题上,理论界已经基本达成共识。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“推进社会主义民主政治法治化”的要求。政治协商制度是社会主义民主政治的基本制度构成和社会主义协商民主的重要制度载体。推进政治协商制度方面的专门立法,不仅是依法治国的应有之义,也是统一战线工作法治化的一项重要任务。应当积极开展这方面的立法调研,待时机成熟时制定相应的专门法律。

就宗教信仰自由方面的立法而言,宗教问题既涉及统一战线工作领域,也涉及公民基本权利。目前,统一战线领域明确提出要提升法治化水平的也主要是宗教工作。我国《宪法》对公民的宗教信仰自由做出了明确规定。当前,信教群众和参与日常宗教活动的人数越来越多,各地宗教组织的数量不断增加。然而,规范宗教活动的法律规范只是一部国务院制定的行政法规,规范的法律位阶比较低。这在很大程度上制约了对公民宗教信仰自由权利的保护以及对宗教活动的有效规范。因此,不少学者呼吁制定有关宗教信仰问题的专门法律,细化对宗教信仰自由的保护,并就宗教组织的设立、教产的形成和继承等问题做出规定。笔者认为,对于这方面问题应当积极开展立法调研,从三个层面完善宗教法律法规体系:一是依据《宪法》制定有关宗教问题的专门法律;二是配套制定、完善宗教团体、宗教活动场所、宗教院校、宗教教职人员、宗教活动等方面的行政法规和规章;三是完善刑法、民法、行政法等相关法律法规中涉及宗教的规定及法律解释,实现相关法律法规的衔接统一。

(四)制定规范统一战线工作的程序性法规

统一战线工作是实体性事务,但是做好统一战线工作离不开程序保障。统一战线领域中一些好的制度和规范之所以没有充分发挥作用,同缺乏程序性规范的保障有很大关系。目前,有关统一战线工作的程序性规范散见于党内法规之中,约束力有待增强。建立和完善统一战线工作的程序性规范,应当成为构建与完善统一战线法规体系的一项重要内容。就目前实际情况而言,这方面工作可以先从党内法规做起。中央统战部可制定相应的规则,对统一战线工作的基本程序进行规定,明确相应的责任,实现程序性法规与实体性法规的协调统一。

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